【復旦大學】《宋遼金史》 余蔚 P10 - 10. 2.6宋代官僚制度及其權制衡體系

在官僚體系裏面 一切權力的根源其實就在於人事任命權 這點大家歷朝歷代都可以去觀察 任命權掌握在臣子手裏 那麼任命者對於被任命者 大多會有所要挾或者是控制 大家想賣官鬻爵是怎麼來的 為什麼可以通過這種途徑來盈利 宋代吸取了前朝的經驗 像唐代制度設計中 丞相的權力太大 像建官都是由丞相任命 這樣很容易導致宰相控制臺建 所以宋代剝奪了宰相和執政官對建官的任命 宰子在臺建人選任命上的唯一權力 就是負責向皇帝擬定臺建人選的候選人名單 稱為禁儀 這個程序具體來說 先由兩制以上 內制外製以上的高級官員 推薦臺建官人選 整個推薦上來可能有十幾個人 然後由宰子兩員以上 共同擬定其中的幾個 比如說擬定四位 把這個名單交給皇帝 由他來進行差額的選定 但是也有另一種任命途徑 也就是皇帝跟誰都不打招呼 他也不需要兩制以上的人推薦 也不要宰相來給他一個名單 他就自己直接點兩個人 說我要任命他們做臺建官 那麼這樣呢 就更是把宰子完全跳過了 其實在宋代 像任命臺建官這樣 程序極其簡單的事 是很少發現的 這個做事都是程序比較長 比較複雜 但是在這個事情上 只是為了防止宰相跟監察官建立聯繫 可是要盡量讓他們沒有利害關係 這個並不是制度的草率 事實上即使是皇帝直接挑定的人 在正式任命之前 皇帝就會接見他 見面使人傾瀉交談 再試一試 瞭解一下這個人是不是有 擔當這個責任的能力和品德 那麼最後才確定人選 然後以這個御筆或者宗旨的形式公佈 那麼對於切斷宰相和臺建官之間的聯繫呢 宋仁宗是最熱心的 臺建制度的完善也是在仁宗朝 仁宗明道二年的時候 當時他還年輕才二十多歲 那麼當時的宰相李嫡 他不太瞭解規矩 他就直接任命了兩名御使 那麼對於其他六品以下的官員來說呢 不經由皇帝的決定 這個是常規 如果小官皇帝都要管的話 那麼皇帝是忙不過來的 但是御使是不同的 那麼仁宗知道了以後呢 馬上就把李嫡叫過去 教訓了一頓 他說 祖宗法不可壞也 宰相自用臺官 則宰相過失無感言者 是你任命的他 你做錯什麼事他怎麼敢說你呢 那麼宋代的皇帝呢 說話都是 就是不說重話的一般情況下 那麼宋仁宗這麼教訓臣子呢 是很嚴重的事 所以宰相當時很惶恐 回去以後呢 馬上把兩名御使外放出去了 到了慶歷三年 仁宗中期 仁宗當時又下令 凡是承受現任執政官推薦過的官員 都不能擔任臺監 那麼這個意圖很明顯 那麼這個規定呢 也一直被沿用成為 在後世看來呢 也是祖宗之法 那麼臺監官的彈劾範圍呢 是無所不包 包括 那麼像我們今天 認為這個監察監察什麼呢 就是監察的不法吧 但是事實上 不法 這只是這個臺監官 這個監察裡面很小的一部分 另外呢 比如說不公 以私心用人 從現在眼光去看 這個是很難把握的 但是如果臺監官覺察到 他可以毫無顧忌地說 這兩個人關係如何如何 我聽說什麼什麼 不合適 還有就是 我們今天也慢慢意識到的 有一個叫做不作為的東西 坐在這個位置上 不幹這個位置 應該做的事 另外還有 就是當時稱為 偽度不修 就是說私生活不檢點 所以一切不合法之外 還有不合理的行徑 也都在他們的彈劾之列 值得一說的是 送在臺監官的消息渠道 當時稱為分文嚴釋 就是說 即使是街頭巷尾道聽途說 今天我太太去買菜 聽誰這麼這麼說了 我就可以拿到朝堂上 作為彈劾的依據 那麼這一條呢 是以法規形式被確認的 對於權力機構來說 它很有嚇阻作用 那麼在市場沒有不透風的牆 官員很乖巧 他作奸犯科的時候 把他的同事都瞞過了 但是他絕對不能保證 沒有一點風聲傳到民間 比如說就是他太太買菜的時候 傳出去的 那麼人民的耳朵是雪亮的 尤其是一聽說會傳開 有了分文嚴釋這一條呢 民間有風聲 很快就會 很有可能就變成 臺建也知道 然後就是皇帝也知道 這個事情就通天了 那麼根據我們今天的經驗呢 很容易想像 很多埋藏得很深的 所謂腐敗問題呢 一般是很難拿到確鑿的證據 去揭發的 但是無風不起浪 在民間或者官場流傳的一些 這個說法 它往往會透露部分的真相 你如果抓住它的話呢 很有可能就揭開了 這個真相的一角 或者說防患於未來 那麼如果以揭發不實 就處以誣告或者誹謗等等 這個罪名呢 就等於是杜絕了 見證和糾合之路 所以允許所論的人和事 在這個跟實際情況有所出入呢 這個是很有道理的 也是很大氣的制度設計 那麼在一般的政治體制下呢 大家都可以注意一點 就是監察力量和行政力量比起來呢 它不僅在人數上有天壤之別 而且他們之間在權力上 也有明顯的高下之別 所以在這種 看上去比較正常的政治環境下 行政官員的職務犯罪呢 很難顯露出來 就是它的核心部分很難顯露出來 它的這個整個外殼是很堅硬的 那麼如果常常以這個 就是以一個證據為名 然後去為難這些揭發的人 說你拿出個證據來什麼的 那麼職務犯罪的成本將會很低 所以反觀宋代的制度啊 《封文嚴事》這一條呢 確實是最有益的一種保持 那麼《封文嚴事》呢 體現了宋代統治者對於監察權力的容忍 對於這個官員的這個支持 那麼這一條呢 有人批評說啊 有人是拿來作為一個反面教材 說你看宋代呢 有這麼一條 這個是說明什麼啊 說明特務政治 你在外面聽說個什麼 然後馬上向皇帝打報告 但是它的實質上呢 跟特務政治是完全不同的 首先呢 它是為了法規得到順利的執行 而不是針對 不是直接針對那些 就是觸犯統治者個人的言行 其次更重要的一點 它針對的主要是官僚 官僚是什麼人啊 就是一群 這個本質的收益很高 而違法的收益呢 更是高得驚人的這麼一個群體 所以需要增加它的風險成本 它針對的不是民眾 而且臺建制度的利益呢 是非常 氣魄是非常宏大的 按照北宋後期的元祐令 和南宋的這個官品令呢 這些臺建官的品級都是很低的 你比如說像 市御史 它是重六品 店中市御史和左右事件呢 它是正七品 監察御史和左右政研呢 是重七品 你說七品是哪官 做個縣令的料 就是大概這個高度 官品很低 但是呢很張揚 皇帝鼓勵他們張揚 可以明目張膽的 彈擊高官甚至批評皇帝 那麼當時的制度是這麼設計的 你如果要彈劾誰 你把這個奏章遞給皇帝的同時 要錄下一個副本交給他 交給你彈劾的那個人 然後我們明天到朝廷上去辯曲 所以這個是 跟見不得人的特務政治呢 是完全不同的 那麼這個制度呢 跟貴賤尊卑的秩序是相悖的 但是實際上呢 也是相反而相成的互補 那麼國家呢 專門出憤怒養這麼一批人 整天無所事事 保釋中二 就是對著那些實際部門 實際職務部門的人來挑刺 所以後事很有人不可理解 但是這種制度設計呢 其實是相當巧妙的 那麼按照我們的傳統倫理呢 其實政治上是需要反對派 那麼臺建官呢 扮演的就是這樣一種角色 無論地位多高 勢力多大的權貴 一直到皇帝都敢於直斥其非 那麼在宋代也常常發生這種事 就是臺建聯合起來 把宰相趕下臺 在北宋是不乏這種例子 大家知道春秋的時候啊 當權者最怕的是史官 那麼到了宋代呢 他們怕的是臺官 再從中國古代政治權力的平衡來看 權力的承擔者呢 其實可以分為三個群體 首先就是處於超然地位的皇帝 其次呢 是以宰相為首的官僚機構 那麼另外還有一個呢 包括在行政體系之外的士大夫 以及底層的民眾 那麼有時候呢 甚至也可以包括官僚體系的底層部分 這第三種力量 往往以強大的輿論表現出來 但是因為分散 所以呢 往往又可以忽略不計 如果沒有其他力量 把他們統合起來的話 但是皇帝呢 恰恰就是可以統合這種力量的人 至於怎麼去統合他呢 他可以派各種特使到地方 可以向底層官員收集信息 那麼在南宋呢 尤其明顯 北宋也有 就是他也可以縱容派學生說胡話搞運動 那麼更重要的是 他可以鼓勵臺建 把民間的各種輿論收集上來 到朝堂上來討論 那麼呢 這樣他就把臺建捧上去 成為皇帝和官僚機構以外的第三種力量 那麼臺建在這個位置上 他除了皇帝本身的支持以外 就是非制度性的支持以外 他還需要有制度性的支持 就是說需要皇帝把他放到一個可以依靠的 可以落腳的這麼一個位置上 否則的話 一旦他要和皇帝作對的話 他又有什麼偏執呢 可以說中國自古至今 還沒有一個朝代呢 對臺建的重視能夠超過宋代 臺建的作用無非就是兩條 一條呢就是糾正失策 另一條呢就是暗核腐敗 從整個宋代臺建制度的實際運作狀況來看 他有很多不盡如人意的地方 就是說跟制度設計的初衷呢 是有明顯偏差的 尤其是北宋末 徽宗朝到南宋前期 這段時間呢尤其墮落 但是想想如果沒有這個制度 那又會怎麼樣 我想大家都有多年的生活經驗 這個隨便一想就知道了 那麼其實前兩種制衡呢 說穿了都是皇帝去制衡別人 讓下面的機構之間互相牽制 然後呢讓不同體系的部門之間去互相牽制 那麼最後的權力又匯總到皇帝手裡 所以皇帝呢看上去是超然於官僚體系之上 但是宋代的皇權呢又不是不受限制 而且跟前朝後代相比呢 他受到的限制還更多一些 這個其實呢在我們研究古代史 尤其是古代政治史的人來看呢 這個是一對矛盾 一方面呢就是說宋代是在加強皇權 另一方面又在限制皇權 這個是要從不同的角度去論證它 那麼在行政決策過程中呢 皇帝首先就受到大臣的限制 那麼他們在決策的時候是開會的 不是一個人不跟別人商量就可以拍板 宰相執政官這些高級官員朝議 他可以在皇帝面前停爭 停爭呢可以是宰之相互之間辯論縱橫 也可以宰之和皇帝反互辯論 在決策完成之前 忠孰捨人 能下幾世忠這些人都可以分薄 薄回去 那麼分薄呢是對決策結果的審核 但是既然他可以否定皇帝已經首肯的決議 那麼何嘗又不可以看作是對皇權的一種挑戰 只不過這種挑戰呢是皇帝所許可 那麼還允許各級執行機構和官員 對於中央不正確的決策和不合法定程序的決策進行抵制 那麼當時呢稱為執咒或者奏鳴 那麼這個執咒呢 是跟二府就是宰府和書密相關的所屬官司 它的範圍非常廣 比如說上書六部 那麼下面牽涉到非常多的官員 事情到了哪個機構 他覺得不對都可以上書反對 那麼像這種制度呢 其實古代比現代做的明顯要好 那麼這個是充分利用監督機制來限制皇帝自己的權力 從這個手段上來說呢 限制皇權最厲害的一招 第二招是對御筆 也就是皇帝個人決策的抵制 那麼御筆這個概念呢 在北宋南宋是在變化 按照制度皇帝的召旨 他頒發的這個聖旨 其實都是要經過朝廷共議以後 然後再交給皇帝批准纔能夠發出去 原則上非經二府者不得施行 就是說你皇帝一個人的決議呢 是不能夠執行的 但是呢皇帝也會有直接發下去給執行機構的 他繞過這個中書和門下直接發到上書去 然後呢制度雖然是這樣 但是我皇帝的身份擺在這裡 那麼我說的你也應該去照做 那麼這種不經過二府的命令 稱為內將或者是內將指揮 或者是內批或者是中批 那麼各個機構可以拒絕執行 那麼當然原則下來說也可以同意執行 但是這個制度設計是允許成僚抵制的 那麼這個制度呢 在有些時候是執行得非常嚴格 它也是從仁宗朝開始推行 到了神宗以後 尤其是徽宗朝 皇帝常常把他的這個內將 就是直接頒佈下去 直接送到上書審 而且禁止朝廷任何機構和官員進行審核或者抵制 那麼這個仁宗朝的風格是完全不一樣 甚至還不準拖延時刻 那麼神宗西靈元年下了一道詔書 說這個至今內批指揮 並作奉聖旨施行 就是說我個人發下來的命令 你們就要當作是我和朝廷 共議以後的這個決策 那麼這樣內將從法律上來說 他可以不經過忠書門下 共議就可以直接成為聖旨 可以拿下去執行了 那麼徽宗比起他的祖宗來呢 惡劣到無以復加的地步 他動輒以玉筆來發布委任狀 而且這個委任狀發下來 他自己比較在意的話 他估計有人會抵制 然後就用在邊上加個豬批 滯留時刻者 以大不共論留三千里 不要給我拖延 誰拖延了誰就發配 好先歇一下