三國·附錄 【三國·附錄】17從三公府到尚書檯(四)霍光當政與西漢中央政府新結構的確立

本期咱們來看一下中央政府的新組織結構 是如何在辛亥中晚期成形的 後元2年公元前87年漢武帝去世 太子劉弗陵即位 這就是漢昭帝 漢昭帝即位的時候只有8歲 無論是整個國家還是作為決策機關的內朝 他都不能領導 實際操作這些的是霍光 霍光從來沒有在宮外擔任過任何行政職務 他的主要政治經歷就性質來說 都屬於皇帝侍從的範疇 他能實際控制最高權力 主要依靠的就是漢武帝在臨死之前 賦予他的大司馬大將軍的身份 之前已經說過 在漢代除了丞相和太尉之外 同樣也是金印紫壽 並且還有權力建立自己幕府官署的軍事職務 一共有八個 分別是大將軍 票計將軍 車計將軍 衛將軍 以及前後左右將軍 其中大將軍和票計將軍 他們的政治地位與萬彈級別的丞相齊平 其他六個將軍 政治地位則與銀印青壽級別兩千彈的九卿齊平 不過丞相太尉和九卿 他們都是常設職務 而這八個軍事職務則都是臨時性的 有作戰需要了才會設置 漢代的第一個大將軍就是建國階段的韓信 後來呂后時期的貫英 文帝時期的柴武張相如 和景帝時期的鬥英也都做過大將軍 而漢武帝時期的大將軍就是魏清 元朔五年魏清在河套地區擊敗了匈奴右賢王部 然後他就被漢武帝任命為大將軍 魏清的這次任命和以往漢朝對大將軍的任命有很大不同 之前都是在有作戰需要的時候 先任命一個大將軍 然後再讓他組織部隊進行作戰 戰爭結束之後 大將軍的職務就會被撤銷 而魏清被任命為大將軍之後 這個職務則一直保留到他去世 另外在任命魏清為大將軍的同時 各部隊的指揮權也都交給了他 所謂諸將皆以兵屬大將軍 這種以大將軍的身份統帥全軍的權力 起碼在理論上 應該是跟他的大將軍職務一起 也保留到了去世 那麼在建元二年被撤銷之後 太尉這個職務就一直沒有恢復 可能就是因為在此期間 魏清以大將軍的身份實際替代了太尉的作用 或者說大將軍這個職務具備了替代太尉的條件 而魏清的大將軍身份之所以長期保留 跟他另外一個方面的政治身份 應該有很大的關係 這就是世忠 之前已經談到太尉在理論上 是全國軍事行政工作的總負責人 所謂掌武士 但是在實際的運作中 太尉日常更多的還是在承擔一種軍事顧問的作用 漠北大戰結束之後 魏清就沒有再參與過作戰行動 那麼他平時承擔的 可能就是和太尉一樣 也是軍事行政工作 而且在皇帝軍事顧問這個方面 魏清的身份也比太尉多了一些便利 因為在沒有成為大將軍之前 甚至沒有成為將軍之前 魏清就獲得了世忠的身份 而且這個身份也一直保留著 如果結合之前所說的內朝的情況 那麼魏清就自動獲得了內朝成員的身份 換句話說 雖然最後做到了大將軍 而且在實際上取代了太尉的作用 但是原則上魏清依然屬於皇帝的近身侍從 太尉是三公之一 在宮外有自己的官屬 他不能像魏清那樣和皇帝有更多的私人聯繫 從皇帝的角度來說 魏清以大將軍的身份掌握軍隊 繼而掌握全國的軍事行政工作 在一定程度上等於是皇帝 以一種比原來更直接、更緊密的方式 掌握了全國的武裝 這個事情的意義還在於 由於魏清同時具備世忠和大將軍的雙重身份 因此不僅僅是在內朝 就是在所有的宮內官屬中 他的政治地位也是最高的 宮城之外的各級政府 地位最高的就是丞相、萬旦、金印子壽 而大將軍則是和他齊平的 那麼這就意味著 內朝成員如果以世忠的身份再加上大將軍的職務 在政治地位上就具備了和宮外的丞相分庭抗禮的可能性 政治地位和丞相持平 還具有掌握軍隊的名義 而且更重要的是 已經有了魏清這樣以大將軍的職務 同時疊加內朝成員身份的先例 所以軍事職務最終成了以霍光為首的輔政集團 在漢武帝死後 通過內朝來掌握國家最高權力的切入點 所以我們可以看到 除了成為御史大夫的桑紅陽之外 漢昭帝時期的輔政大臣中 其他三個人都被加上了軍事職務 其中霍光是政治地位最高的大司馬大將軍 其次是比大將軍低兩級的金密低的車紀將軍 以及比大將軍低六級的上官傑的左將軍 到此為止 一個以大司馬大將軍為實際領導人的內朝 也纔算是從組織結構上搭建完成 在之前 內朝的實際領導者是皇帝本人 而從霍光開始 輔政大臣以大司馬大將軍的身份領導內朝 就逐漸成了一種新的慣例 而且除了大將軍之外 從票紀將軍到左右將軍的各個軍事職務 之後也是經常性的被人借用 作為加強政治身份掌握最高權力的工具 比如西漢的上官安 王庚 王順 就做過票紀將軍 東漢的嚴顯 單超 曹傑 趙忠 董承 曹操 就都做過車紀將軍 然後 由於這些職務 越來越頻繁的成為一種加官 或者說名譽頭銜 因此 之後的漢代歷史中 在出現這些軍事職務的時候 多數情況下 主要表示的就不再是軍事指揮權 而是一種高級別的政治身份 在漢武帝死後 以霍光為首的輔政集團 借用原本屬於軍事方面的職務體系 實現了對內朝組織的構建 之後 宮外官署就以丞相為首 宮內官署就以大將軍為首 而且 以此為基礎 這個時期還完成了 對新舊決策機關 在制度上的劃分 從而 在漢代的國家政權組織中 形成了界線清晰的 內朝和外朝 之前 內朝的邊界是相對比較模糊的 皇帝選擇給誰加上 如世忠 常氏 散紀 左右曹 朱立 紀世忠 等等之類的頭銜 誰就具備了參與內朝事務的條件 而到了漢昭帝之後 就劃出了明確的分界線 即 從大司馬 到左右將軍 再到世忠 常氏 散紀 和朱立 這些人屬於內朝 而從丞相開始 到九卿 再到縣令 縣長 這些人都屬於外朝 作為對這種劃分的反應 霍光就公開地 對當時的丞相田千秋說 裡面的歸我管 外面的歸你管 上面多次提到了大司馬 霍光職務的全稱 也是大司馬 大將軍 而且 不僅是大將軍 其他軍事職務 比如票騎將軍 車騎將軍 往往也會在職務的前面 加上一個大司馬的稱號 漢初的時候 就有大司馬 當時 他是儲君的一個職務 漢代軍事職務中 首次出現大司馬 是漢武帝元壽四年 漠北戰役之後 大將軍衛青 和票騎將軍霍驅兵 都被加上了大司馬的頭銜 按照周禮下官的說法 大司馬呀 本來就是一個主管軍事的職務 而且 他還負責同時 從司法 民事等各方面 輔助君主管理國家 把這個頭銜加在 大將軍 或者票騎將軍的上面 等於是在法理層面上 給軍事職務 賦予了管理國家 處理政治事務的資格 在廢除了太位之後 又給大將軍加上大司馬的頭銜 相當於 使用一種迂迴的方式 在內朝 安置了一個 各方面 都和丞相齊平的宮 簡單來說 就是為大將軍 掌握內朝 提供了一種法理上的依據 由於是這樣的目的 因此 昭帝時期 以及以後 相當長的一段時間之內 大司馬都只是一種 政治頭銜 他的下面 既沒有官署 也不列入官制體系 在內外朝之間 做劃分的同時 內朝的內部運作上 也發生了一個重大調整 這就是 領尚書室制度的建立 漢書昭帝記說 在擔任大司馬大將軍 並開始掌握最高權力的第一時間 霍光就有了領尚書室的頭銜 這是之後 一系列類似頭銜的開端 比如陸尚書室 在漢武帝時期 內朝裡面 負責和尚書機關對接的 是左右曹和朱立 所謂十左右曹朱立 分評尚書奏事 他們負責給尚書機關 傳遞過來的奏書公文 提供一個簡單的初步意見 但並沒有權力 對奏書公文本身做處理 也不能給奏書公文裡 提到的事情做決策 因為 他們並不是內朝的領導者 只有皇帝纔可以這麼做 而到了漢昭帝時期 由於皇帝不能處理政治事務 這種決策權 就轉移到了 作為輔政大臣的霍光這裡 或者說 霍光他以內朝成員的身份 在實際履行皇帝的職權 所以 就產生了領尚書室制度 尚書機關 把奏書公文 像之前一樣 傳遞給內朝 不過 對接他們的 已經不再是左右曹 或者朱立 而是領尚書室 領尚書室 繼續保有 對奏書公文 給出處理意見的權力 而且這個權力 還有了進一步擴大 以前還只是給出意見 現在 如果領尚書室 覺得奏書公文 有問題 就可以直接扣下來 不給皇帝看 或者退回 同時 由於霍光 也在履行皇帝的權力 所以 對於奏書公文裡 提到的事情 他可以直接做出決策 或者說 給出最後的處理意見 漢昭帝時期的領尚書室 之所以能事實上 行使皇帝的權力 主要還是霍光 輔政大臣的身份 在起作用 而到霍光死後的 漢宣帝時期 領尚書室 這個職務 就被撤銷了 但是 領尚書室制度 並沒有被廢除 而是變成 由皇帝本人 來親自對接尚書機關 所謂 尚公親政 省尚書室 之前 尚書機關 是和內朝的 左右曹朱棣 發生工作關係 之後 就是和 代行皇帝權力的 領尚書室 現在 則是直接 向皇帝 匯報工作了 雖然 在制度上 他們的級別 並沒有變化 但是 實際的 職權範圍 開始逐漸 脫離原來的限制 並表現出 跨越 宮城內外的特點 比如 代表皇帝 直接和 外朝進行 工作對接 或者 對行政系統 進行監察 等等 這些事情 開始慢慢的出現 總的來說 隨著 國家政策的 發動者 在漢武帝時期 出現了 從丞相 向皇帝的 轉移 整個國家政權 經過武帝 昭帝 和宣帝 前期 三個階段的 調整 磨合 到漢宣帝後期 才基本構建出了 以皇帝 為國家政策 發動者的 中央政府 組織結構的 新框架 不過 這個框架 依然沒有 達到它的完成態 在昭宣之後的 西漢歷史中 它還在 進一步演變 並在 西漢末期 產生了 又一次突破 這就是 隋河改制 漢成帝 隋河元年 在玉石大夫 河武的建議下 三公制度 進行了 自西漢建國以來 最大的 一次變動 首先 對原來 既沒有官屬 在官制體系裡 也沒有級別的 家官頭銜 大司馬 進行了實體化 把他的 級別 待遇 提高到了 和丞相 齊平的狀態 同時 也給他配置了 相應的 管理機關 其次 把玉石大夫 改成了 大司空 讓他的 級別 待遇 也和丞相齊平 經過 這些操作之後 就形成了 一種新的 三公制度 在之前 無論 政權結構 有什麼樣的 變動 丞相一直 以行政系統 總負責人的狀態 保持著 外朝領袖的 政治地位 而經過 隋河改制之後 丞相 大司馬 和大司空 三公的 政治地位 就持平了 在這個基礎上 對他們在 外朝的 職權範圍 也做了 重新劃分 不過 具體的內容 現在已經 搞不清楚了 關於隋河改制的 起因 有很多說法 比如 分化相權 朝堂鬥爭 等等 我們認為 如果統一觀察 整個西漢時期 國家政策 發動者 或者說 最高決策權 的轉移 內朝的興起 以及 內外朝的分化 那麼 漢成帝時期 的這場 隋河改制 就可以看作 是對 武昭宣 各種制度變動 所進行的 收尾工作 在太魏 被撤銷之後 西漢 從秦 繼承下來的 三公體系 就已經 不完整了 不過 因為太魏 職權範圍的 侷限性 他的撤銷 並沒有立刻 改變 西漢前期 正在二府 也就是 以丞相府 和御史府 為主 來運作 國家政權的狀態 後來 政策發動者 從丞相 向著皇帝轉移 同時 太魏 也用大司馬 大將軍的形式 進行了恢復 但是 恢復之後的 大司馬 大將軍 卻深入宮內 成了 內朝的領導者 原來的三公制度 也就被 進一步撕扯 扭曲 後來 經過 武昭宣時期 的一系列 變動之後 新的決策機關 和決策機制 以皇帝 為中心 以內朝 為基礎 在宮內 構建完成 那麼 接下來 對已經破碎的 舊的三公制度 對以三公制度 為運作 核心的外朝 進行一次 重新梳理 也就是一件 比較自然的 事情了 御史大夫 就像之前 所說的 他的職權範圍 原來是 跨越宮城內外的 但是 他越來越多的 承擔起了 丞相的工作 尤其是 行政工作 那麼 他也就 不可避免的 要逐漸轉變成 一種 執行機關 把御史大夫 改成大司空 一定程度上 算是 對他實際 工作狀態的追認 提升他的 級別 更多的 還是為了 讓他能 更加名正言順的 做自己 正在做的事情 御史大夫的 官署 是在宮城之內的 成為 大司空之後 他的官署 應該就 遷到了 宮城之外 另外 作為 御史大夫 原來下屬的 御史忠誠 和市御史 他們並沒有搬走 御史府 遺留下來的 那部分 監察行政系統 準確的說 是監察 外朝的功能 應該 就是由 御史忠誠 繼承了 並且 繼續發揮作用 比如 在建立 十三部 次使制度之後 這些次使們 在程序上 就要接受 御史忠誠管理 也就是說 由於 內朝和 尚書機關 的陸續興起 在從 皇帝身邊 退出之後 御史忠誠 接收了 御史大夫的遺產 成了 更專業化的 監察機關 而與此同時 包括 丞相府 在內的 其他各部門 他們的 監察權 就被限制了 這些部門 依然可以 檢舉違法行為 但是 制度化 專業化的 監察機關 和相配套的 覆蓋全國的 監察體系 則被 全部歸納到了 位於 宮城之內的 御史忠誠這裡 至於大司馬 這個原來 純粹榮譽性的頭銜 被一下子實體化了 這個事情 有兩個方面的意義 首先 經過幾十年的時間 以軍事職務的身份 領導內朝 這種現象 已經被 廣泛接受 並成為一種 政治慣例 內朝的領導者 已經不再需要 通過大司馬的頭銜 額外加強 自己的政治地位 因此 大司馬和大將軍 就可以拆分開 大將軍 依然留在內朝 而大司馬 則返回外朝 並依靠 他的返回 來恢復 三宮體系 此後 直到東漢時期 大將軍 之類的 軍事職務 就不再加上 大司馬的頭銜 其次 大司馬 返回外朝 並不只是 為了恢復 三宮編制 而是有 更現實的原因 我們認為 這個原因 就是為了實現 分職 授政 以考功效 西漢中 前期的 政權結構中 存在一個 權責範圍 互相重疊的特點 這個特點 在丞相 和御史大夫的身上 體現的 最明顯 後來 經過 五朝宣時期 的 不斷調整 和變動 內外朝 實現了分化 以皇帝為中心 組建的 參謀團隊 首先獨立出來 成了專業化的 決策機關 但是 在決策機關 獨立出來之後 實際充當了 執行機關的 外朝 他們的 職權關係 還是存在 含混 或者重疊的地方 而既然 決策機關 已經獨立出來 那麼 他就必然要對 作為執行機關的 外朝各級單位 進行 重新梳理 以便 明確責任關係 以此 來對他們的 工作進行 考覈 和監督 對此 我們需要回過頭去 再看一下 丞相的 權責問題 在西漢中前期 所謂丞相 他是 不關心 具體行政工作的 所謂 宰相 不親小事 他的責任 是處理 國家的 大政方針問題 要對 整個國家的 發展負責 因為 這個時候 國家政策的 發動者 和重大事務的 決策權 就在丞相這裡 他需要做的 就是制定 合適的政策 監督政策的 實施 所以 丞相府裡 才會保有 派出刺史 監察全國的 權力 以及一整套 面向全國的 完整的 行政機關 國家政策的 發動者 轉向皇帝之後 決策權 也就實際 離開丞相府 來到宮城之內 來到了 皇帝和 內朝這裡 丞相要對 國家的 大政方針負責 所以 他不親小事 具體的執行工作 讓其他機關 和下級單位 去負責 當皇帝 和內朝 來負責 大政方針之後 他們 也是 不親小事的 而整個外朝 就是他們的 下級單位 這種情況下 在皇帝 和內朝的眼裡 無論是 御史大夫 還是丞相 他們在 性質上 已經沒有區別了 都是需要 被監督 被考覈的 執行機關 之前 丞相保有監察權 是為了 保障 政策的實施 而皇帝 和內朝 則把國家的 監察權 集中在 宮內的 御史忠誠身上 以此 來監控 整個外朝 保障 決策的執行 作為 政策 發動者的丞相 他不需要 關注 行政系統 的每一個 工作細節 而只要 檢查 各級單位 的年度 工作情況 就可以了 這就是所謂的 遂敬丞相 克其殿罪 奏行賞罰而已 而對 同樣作為 政策 發動者的 皇帝 和內朝 來說 他們也不可能 時刻關注 外朝的 工作情況 要想對 外朝機關 的工作情況 進行監督 也只能是 先明確 每一個單位 的工作任務 然後再確定 各單位之間的 職權關係 以此為基礎 才能實現 對他們的 監督 考覈 這就是所謂的 一見三公關 定卿大夫之任 分職 授政 以考 功效 不過 這個目的 並沒有通過 隨和改制 立刻實現 到建平二年 大司空 又被恢復成了 御史大夫 又過了 四年 到漢哀帝 元壽二年 御史大夫 又再一次 被改成了 大司空 同時 丞相也被改成 大司徒 到這個時候 纔算是 最終確立了 大司徒 大司馬 和大司空 在外朝 三公頂足 的體系 在西漢前期 當提到 中央政府 的時候 它的形式 就主要表現為 正在二府 也就是說 政治的運作中心 在丞相府 和御史府 而經過 武昭宣時期 國家政策 發動者 的轉移之後 到西漢晚期 再提到 中央政府 的時候 它的表現 形式 就轉而體現 為內朝 和外朝 而且 如果說 西漢前期 國家的決策 和行政 是統一的 那麼到晚期 的時候 經過多次調整 之後 國家的決策 和行政 就出現了 互相分離的狀態 在各種 政治組織 越發專業化 的同時 發動政策 的人 也在逐漸 向宮廷集中 最高的決策 權力 向個人 或者小集團 集中 這就是西漢時期 三公制度 的變化 以及國家 政權 組織結構 不斷調整 的過程中 所表現出來 的一條 基本主線 從前是 天子垂拱 臣下守直 到後來 則變成了 天子掌大政 內朝 主策略 尚書 通內外 御史 督上下 三公 率百寮了 到此為止 後代 我們所熟悉的 那種王朝 政權的 組織結構 也就漸漸 浮現了出來 不過 在這種結構下 西漢的歷史 還沒來得及 做進一步的展開 國家 就毀滅了 下一期 我們再來看一下 這種結構 在東漢的發展